□诸丹殷杰郑向敏 从经济学的角度来看，所谓旅游城市是指劳动力、资金、技术等要素投入不断涌向旅游业且旅游业产出在经济中占有较大比例的城市。对于旅游城市而言，旅游产业是其经济的重要支柱，对城市发展具有主导作用，其催化、波及效应不仅带动了相关产业的发展，甚至影响和决定了城市的发展方向和功能定位。旅游安全是旅游业发展的重要根基，更是旅游城市发展的先决条件。旅游城市应打造全方位的旅游安全保障体系，为旅游业的发展提供强有力的支撑。
一、新形势：旅游安全管理面临的新挑战
一是多样的旅游方式使得旅游风险复杂化。旅游发展日新月异，散客出游、自助游等旅游形式日益受到出游者的欢迎。目前，散客出游量已远超团队游客出游量。散客由于其分散性、出游的随意性等特征使得其安全管理难度较大，尤其是驴友、背包客、沙发客等新型散客出游方式更是存在较多安全隐患，安全管理更加困难。二是游客聚集带来新风险。随着大众旅游时代的到来，出游人数激增，多数景区、旅游场所都出现了大量的聚集游客。这类场所内游客聚集数量大、密度高，风险隐患众多。三是新业态的发展加剧了安全管理难度。旅游业态快速发展，网上旅游组织，饮食街、购物街、酒吧街，休闲广场、休闲农庄、休闲小镇、休闲渔村，各种会所、公社、堂口，度假村、水疗城、疗养院层出不穷。此外，新的旅游活动方式和消费模式不断出现，自助游、自驾游、“驴友”等多元化、个性化旅游方式和消费模式不断更新，一些挑战性强、风险度较高的户外运动、探险旅游形式越来越受到消费者的青睐，但这些旅游活动项目的组织程度较低、法律法规保障不到位、救援力量弱、安全管理涉及面广且专业化强，使安全管理工作难度很大。
二、全方位：旅游安全保障体系的内容与运行机制
依据突发事件的应急处置流程，旅游城市旅游安全保障体系主要包含四阶段的内容：一是旅游安全的预防与预备，即编制应急预案、落实防范措施、加强应急能力以及推进风险转移。二是旅游风险的监测预警，主要包括识别旅游风险、构建监测网络、发布预警信息以及落实预警成效。三是旅游事故的控制与响应，即启动应急预案，加强现场安全控制，确定救援方案以及联合多方单位进行应急响应。四是旅游市场的恢复与提升，主要工作包括全面事故评估、市场恢复与提升、事故经验总结以及事故建库归档。
旅游城市旅游安全保障体系的高效运行需要县级以上人民政府大力主导，建立健全其运行机制：一是建立旅游安全的预防预备机制，主要内容包括各相关单位加强应急预案编制工作、加强应急能力建设、加快推进风险转移工作以及落实风险防范措施。二是建立监测预警机制，即构建多部门协作的监测网络，全方位、全天候、全要素监测旅游风险、加强风险预警，实行旅游风险提示制度以及落实预警成效，核查预警信息接收情况和防范措施落实情况。三是建立控制响应机制，即快速启动应急预案，实现分级响应、加强现场安全控制、成立救援指挥系统，确定救援方案以及形成公益、民间与商业救援三位一体的救援体系。四是建立恢复提升机制，即加强事故损失评估、游客心理评估、旅游风险评估等，加快旅游形象恢复、游客心理恢复、旅游市场恢复、旅游产品提升等工作，全面系统地进行事故经验总结，并及时落实相关防范措施以及建立旅游突发事件数据库，实现事故建库归档。五是创新旅游安全巡查机制，与第三方安全专业服务机构合作，依托其专业人才和技术，指导区（市）县旅游行政管理部门建立健全旅游安全管理机制，优化旅游安全隐患检查方式；指导旅游企业建立健全全员岗位安全责任制度，开展安全风险辨识评估，制定安全风险预防控制措施；以专业技术为支撑，全面、系统、科学地开展涉旅安全生产的巡检和隐患排查工作，有效推进旅游安全监管的专业性、针对性、实效性，形成整体联动的旅游安全应急管理工作格局。
三、全过程：旅游安全监管的流程
旅游安全监管作为一个系统工程，其完整的安全监管路径包括编制应急预案、落实预案防范措施、构建风险监测网络、监测旅游风险、发布预警信息、落实预警成效、事故分级响应、旅游应急救援和事故善后处理等关键环节，需要众多组织和机构的协调配合，既涉及公共机构，也涉及公益机构和商业机构。旅游城市旅游安全监管的具体流程包括：（1）编制应急预案。县级以上人民政府指导各相关主管部门、各旅游经营单位编制针对自身情况的旅游应急预案。（2）落实预案防范措施。预案编制完成后，要及时落实预案中各项风险防范措施，如加强各级单位应急能力建设、加强风险转移与保障机制建设。各级单位的应急能力提升可以从应急资金、应急物资、应急管理机构、应急管理制度等方面进行。此外，还需建立针对旅游主体、旅游客体以及旅游媒体的风险转移与保障机制。（3）构建风险监测网络。县级以上人民政府主导，推动气象、地震、环保、消防、公安等部门联合协作，共同监测相关风险。（4）监测旅游风险。建构多部门协作的风险监测网络后，针对旅游活动风险、旅游环境风险、设施设备风险、管理风险等四大风险进行监测。（5）发布预警信息。县级以上人民政府主导，多部门联合协作进行风险监测，分析风险状况，并及时发布旅游预警信息。（6）落实预警成效。预警信息发布后，需要对预警信息的落实进行核实。如核查预警信息接收情况、核查应对措施落实情况。（7）事故分级响应。一旦发生旅游突发事件，要及时根据突发事件等级进行事故分级响应。（8）旅游应急救援。可以依托公共救援、公益救援、商业救援等不同性质的救援服务建立全方位、多层次、宽领域的救援体系。（9）事故善后处理。事故善后处理工作主要从事故全面评估、市场恢复提升、事故经验总结、事故建库归档四个方面开展。其中市场恢复提升工作主要从旅游形象、游客心理、旅游产品以及旅游市场等层面进行。
四、重应用：旅游安全保障体系的实施
旅游城市旅游安全保障体系的实施要充分应用现代信息技术，科学预测、研判，切实加强制度保障。首先，建立健全旅游安全保障体系管理制度。一方面，需要有健全完善的旅游安全保障体系管理制度，确保旅游安全保障体系的高效运行。另一方面，需要明确旅游安全保障体系管理制度的责任机构，设置动态优化机制，动态调整管理制度。其次，建立旅游安全数据库和应急指挥平台。整合社会和政府部门资源，构建集数据收集、分析、研判等功能于一体的旅游安全数据中心，通过应急指挥平台进行信息发布、指挥调度。最后，设立旅游安全保障体系动态优化机制。第一，建立健全旅游安全保障体系动态优化机制，实现旅游安全保障体系动态化管理。第二，启动旅游安全保障体系，加强各单位联合模拟演练，促进理论与实际结合，提高相关部门合作效率。第三，通过项目动态优化管理，及时调整旅游安全保障体系的运行机制、运行内容，不断完善旅游安全保障体系。（作者单位：成都市旅游研究院，华侨大学旅游安全研究院）
(责任编辑：迟紫境)
来源：中国旅游报
